1- La Commission Européenne comme élément déclencheur

Dans un contexte européen de liberté d’établissement toujours plus affirmée, le droit français de l’urbanisme commercial est profondément remis en cause. Suite à la mise en demeure et l’avis motivé adressés par la Commission européenne¹, une réforme de la législation française s’avère indispensable.
La Commission remet en cause plusieurs aspects de la procédure d’autorisation d’exploitation commerciale qui, en autorisant des projets en vertu de critères économiques et concurrentiels, méconnaîtrait le principe de liberté d’établissement et de prestation de services et serait, en outre, devenus incompatibles avec la législation communautaire². Enfin, la critique relève également le caractère partial de la composition des organes délivrant les autorisations d’exploitation³ dans la mesure où participent, dans la prise de décision, des représentants des opérateurs économiques existant.

La deuxième étape de la procédure en manquement prévue par l’article 226 TCE a donc été franchie. La France disposait alors d’un délai de deux mois pour répondre, au risque que la Commission dépose un recours à son encontre. C’est ce qu’elle a fait par une lettre en date du 20 février 2007, dans laquelle l’engagement de se mettre en conformité avec les recommandations européennes a été pris.

 2- Le rapport DUTREIL : premier ébranlement de l’édifice français

C’est dans ce contexte que le Gouvernement, contraint à une réforme d’ampleur de la législation, a, dans un premier temps, chargé la Commission de modernisation de l’équipement commercial, présidée par Renaud DUTREIL, de formuler des propositions de modification des textes actuellement applicables⁴, dont l’esprit initial était de rééquilibrer les différentes formes de commerce et d’éviter que les petites entreprises ne soient pénalisées par rapport aux grandes surfaces.

Le rapport rendu par la Commission⁵ présente, en substance, des propositions visant à maintenir la législation spécifique à l’équipement commercial mais sur la base de critères rénovés, à insérer la législation de l’urbanisme commercial dans celle de l’urbanisme général, de donner plus de contenu aux schémas de développement commercial, et de leur donner davantage de force juridique.

 3- Le Conseil de la concurrence refuse les circonstances atténuantes

Ces propositions ont fait l’objet d’un avis du Conseil de la concurrence⁶, saisi à cet effet par le Gouvernement, qui conclut, dans un premier temps, à l’échec partiel de la législation actuelle qui aurait permis le renforcement des distorsions de concurrence en favorisant les acteurs en place et considère que les réflexions de la Commission de modernisation de l’équipement commercial ne font qu’aménager un régime qu’il juge devoir être réformé beaucoup plus profondément compte tenu d’un « bilan concurrentiel négatif ».

Le Conseil se prévaut des exemples européens et préconise d’une part d’abandonner le système actuel qui soumet à une autorisation de nature économique les projets d’ouverture ou d’extension des surfaces commerciales et, d’autre part, d’apprécier la conformité des projets au regard d’objectifs urbanistiques et d’aménagement du territoire, pouvant être traités lors de l’instruction du permis de construire. La suppression d’une telle autorisation permettrait à elle seule d’animer à nouveau la concurrence et de simplifier les procédures administratives, jugées trop lourdes.

Ainsi, plutôt que deux décisions, l’autorisation d’exploitation commerciale et le permis de construire, qui, chacune peut faire l’objet d’un recours selon des procédures et des délais différents, il ne subsisterait qu’une seule autorisation.

A cet effet, le Conseil propose de consacrer une section dans les schéma de cohérence territorial (SCOT) dédiée aux équipements commerciaux⁷, dont les prescriptions s’imposeront lors de l’examen du permis de construire, sans que soit rendue nécessaire l’instauration d’une procédure d’autorisation spécifique pour les surfaces commerciales lors de l’instruction du permis.

En outre, le Conseil avance des propositions pour lutter contre les situations anticoncurrentielles. A cet égard, en vue d’éviter la constitution de positions dominantes locales, il propose d’abaisser les seuils de contrôle de concentration. Il préconise également une extension de son pouvoir de remise en cause des positions dominantes acquises par des injonctions de cession d’activités.

 4- Le pré rapport ATTALI : l’abolition vécue comme une libéralisation

Hasard du calendrier, au même moment où le conseil de la concurrence rendait son avis, le 15 octobre 2007, était publié le pré rapport de la Commission pour la Libération de la Croissance Française, présidée par Jacques ATTALI.

Axé sur le pouvoir d’achat, le rapport consacre une partie de ses propositions à un objectif qui s’inscrit dans le droit fil des propositions du Conseil de la Concurrence, en préconisant l’abrogation des lois Royer et Raffarin par la mise en place de dispositifs de contrôle locaux afin de lutter contre les situations de monopole.

La réforme présentée est très dense dès lors qu’elle implique une nouvelle modification du Code de l’urbanisme et de la procédure de permis de construire. Au surplus, il s’agit d’un bouleversement radical de l’état d’esprit et des comportements de tous les acteurs. Ceux qui faisaient de l’urbanisme vont devoir faire de la police de la concurrence.

 5- Conclusion provisoire

Le rapport définitif est prévu pour la mi-janvier 2008 mais on ignore encore le calendrier législatif qui devrait entériner ou non ces propositions. Il est probable que dans le climat actuel, cela aille assez vite.

En l’état actuel des choses, il serait bien possible qu’une nouvelle ère s’ouvre avec l’urbanisme omniprésent. Il irriguerait et fédèrerait de nombreuses politiques publiques, comme le logement, l’aménagement du territoire, les déplacements urbains…

1. Mise en demeure adressée par la Commission européenne aux autorités françaises le 5 juillet 2005 suivie, le 12 décembre 2006 par un avis motivé dans lequel il est demandé à la France de modifier sa réglementation concernant l’implantation des surfaces commerciales, seconde étape de la procédure précontentieuse de sanction.

2. En particulier les articles 14-5 et 14-6 de la directive 2006/123/CE relative aux services dans le marché intérieur.

3. Commissions Départementales d’Equipement Commercial (CDEC).

4. L’urbanisme commercial est actuellement régi par une législation spécifique résultant de la célèbre loi Royer, loi n°73-1193 du 27 décembre 1973 d’orientation du commerce et de l’artisanat, elle-même profondément modifiée en 1996 par la loi Raffarin, n°96-603 du 5 juillet 1996, relative au développement et à la promotion du commerce et de l’artisanat.

5. Rapport « DUTREIL » février 2007.

6. Conseil de la Concurrence, 11 oct. 2007, avis n° 07-A-12 concernant la législation relative à l’équipement commercial.

7. sur le modèle des actuels schémas de développement commercial

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